Emmanuel Reynaud

Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, Francia

En toda la Unión Europea, los sistemas de jubilación están en vías de ser adaptados a un contexto totalmente transformado. Una de las mayores dificultades de ese proceso es la multiplicidad y diversidad de las cuestiones planteadas: demografía, mercado de trabajo, crecimiento económico, justicia social, modalidad de regulación de las disposiciones, toma de decisiones al respecto, son dimensiones que, desde el punto de vista del financiamiento de las jubilaciones, no suscitan respuestas simples ni definitivas. Pero más allá de la complejidad de la situación, al final de cuentas lo que está en juego es un componente fundamental de las sociedades europeas: la capacidad de garantizar a todos un buen nivel de seguridad después del cese de la actividad.

Desde hace varios años, los Estados miembros de la Unión Europea han emprendido un proceso de adaptación de sus sistemas de jubilación a un contexto profundamente diferente del que prevalecía cuando fueron instituidos. A pesar de la enorme diversidad que caracteriza al conjunto de sistemas nacionales, de un país a otro pueden distinguirse ciertos rasgos comunes. Desde un punto de vista histórico, las condiciones generales de su establecimiento presentan similitudes en lo que concierne al período de creación y al marco global dentro del cual se desenvolvió este último.

Después el contexto se transformó de un modo comparable y, en definitiva, en todas partes el debate sobre las jubilaciones se plantea en términos bastante semejantes, aun cuando de un Estado a otro las soluciones contempladas pueden diferir en amplia medida.

Un contexto totalmente renovado

Según su configuración actual, los sistemas de jubilación de los países comunitarios fueron concebidos, en su mayoría, al finalizar la Segunda Guerra Mundial. El contexto que predominaba al producirse el cese de las hostilidades fue de gran relevancia para la creación de los regímenes estatutarios de seguridad social. La experiencia colectiva de la guerra había reforzado los vínculos sociales y la mayoría de los países enfrentaba la necesidad de reconstruir una economía devastada apelando a recursos limitados. Los caminos por los que se optó en aquel entonces con respecto a los regímenes estatutarios fueron decisivos para el desarrollo de las disposiciones complementarias. En lo que concierne a este último punto, en la Unión Europea hay una enorme variedad de providencias y de un país a otro los mecanismos nacionales que se construyeron finalmente son sumamente diversos. El marco general dentro del cual se implantaron estos diferentes sistemas también es comparable en buena medida; sus características pueden resumirse en tres puntos principales:

.- una lógica de pleno empleo;

.- la referencia a un asalariado de sexo masculino con un empleo estable y una carrera completa, cuyo ciclo de vida se divide entres tiempos: formación, actividad profesional, jubilación;

.- una concepción no contradictoria de la protección social y de la economía: una concatenación virtuosa en la que la protección social y el crecimiento económico se vigorizan mutuamente.

Hoy, la situación ha cambiado totalmente. La existencia misma de los sistemas, el hecho de que hayan alcanzado la madurez y aseguren en conjunto prestaciones de un buen nivel, ha transformado completamente el contexto. Por otro lado, más allá de esta comprobación, cuya importancia y repercusión no se miden siempre con la debida exactitud, los tres rasgos característicos del período de establecimiento de los sistemas se han puesto en discusión. El contexto actual se diferencia, punto por punto, de la situación anterior:

.- instalación de un desempleo masivo;

.- desarrollo de formas de empleo llamadas "atípicas", desestructuración de la organización del ciclo de vida, feminización de la población activa en el marco de una dinámica de igualdad de los sexos;

.- renovada oposición entre el progreso social y la eficacia económica: los sistemas de protección social se perciben como una amenaza para la competitividad y para el empleo.

Debate acerca del futuro de las jubilaciones

De un modo general, en la Unión Europea el porvenir de las jubilaciones está siendo objeto de un debate desde hace alrededor de quince años. Hasta ahora, las discusiones giran principalmente en torno de tres aspectos:

.- la inquietud en cuanto a las perspectivas demográficas;

.- la idea de que los regímenes de jubilación debieran perseguir la meta de fomentar el crecimiento económico, prefinanciando sus compromisos;

.- la voluntad de reducir la intervención del Estado en el financiamiento de las jubilaciones y de detener el aumento de las deducciones obligatorias (impuestos y cotizaciones sociales).

Algunos han contribuido a este debate proponiendo una profunda revisión de los sistemas existentes. La propuesta extrema consiste en desmantelar los regímenes estatutarios de seguridad social, que serían reemplazados por una simple red de seguridad gestionada por el Estado, que tendría la función de atenuar la pobreza entre las personas de edad. La parte principal de la pensión estaría constituida por mecanismos de ahorro obligatorio, que se aplicarían a todas las categorías sociales y serían gestionados por el sector privado. Aparte, otros regímenes voluntarios permitirían disponer de una protección suplementaria a todos aquellos que la desearan, a cambio del esfuerzo financiero que estuvieran dispuestos a realizar.

En el marco de la Unión Europea, ese enfoque parece bastante irrealista, pues tiene muy poco en cuenta la realidad actual de los Estados miembros y la historia de sus sistemas de jubilación. No obstante, a pesar de ser irrealista, esa propuesta puede ejercer cierto grado de atracción en la medida en que suministra una solución ya construida - un sistema que dispone de coherencia interna - para hacer frente a problemas de gran complejidad.

De hecho, buscar vías de reforma posibles es una tarea mucho más difícil. En países democráticos, no se puede imponer a la sociedad un sistema concebido por los expertos. Es más bien cuestión de iniciar un proceso de toma de decisiones, en cuyo transcurso el debate entre los distintos actores desempeña un papel de vital importancia. Este coloquio se inscribe en esa perspectiva 1 . El objetivo es alimentar la reflexión presentando el estado actual de los trabajos de los universitarios, los investigadores y los profesionales pertenecientes a varias disciplinas diferentes y someterlos a la discusión.

En la situación actual, una de las mayores dificultades consiste en la multiplicidad y diversidad de las cuestiones en juego. Por tal razón proponemos cinco grandes temas de reflexión:

.- la demografía, el mercado de trabajo y la competitividad;

.- las jubilaciones y el crecimiento económico;

.- la equidad inter e intrageneracional;

.- las técnicas de financiamiento de las jubilaciones,

.- los procesos de decisión.

En esta introducción presentaré brevemente los cinco temas mencionados, a fin de ponerlos en perspectiva y mostrar como cubren las cuestiones centrales en lo que respecta al futuro de los sistemas de jubilación dentro de la Unión Europea.

Demografía, mercado de trabajo y competitividad

Para definir las dificultades a las que deben hacer frente los sistemas de jubilación de los países industrializados, a menudo se pone el acento sobre los aspectos demográficos. Así, se tiende a considerar el envejecimiento de la población como el mayor desafío lanzado a los regímenes imperantes. Por ejemplo, se ha evocado una vívida imagen, la de "una bomba demográfica de tiempo" (a demographic time bomb) o, más prosaicamente, la de "una crisis del envejecimiento". En realidad, el contexto general determinante para el porvenir de las jubilaciones es mucho más diversificado y no puede ser caracterizado por la mera dimensión demográfica. Además, es preciso analizar como puede intervenir esta última en diferentes dimensiones y no únicamente por intermedio de la relación demográfica entre la población en edad de trabajar y la que ha alcanzado la de su jubilación.

En general, el diagnóstico de la situación actual y de las dificultades que vendrán remite a varios aspectos, que a su vez tienen diversas repercusiones. La demografía es evidentemente un elemento importante. El problema es bien conocido; consiste principalmente en dos componentes: la entrada de las numerosas generaciones del "baby-room" de la posguerra en la vejez y la marcada tendencia a la prolongación del término de vida. En el transcurso de los próximos cincuenta años, la conjunción de estos dos fenómenos se traducirá por un importante aumento del número de personas de edad y de su proporción en la población total, y esto tendrá lugar tanto en todos los países comunitarios como en los otros del mundo industrializado.

La perspectiva de una creciente proporción de personas en edad pensionable contra la población en edad de trabajar suscita vivas inquietudes. No obstante, es preciso relativizar la gravitación del envejecimiento. El valor de la razón población de edad activa a población en edad del retiro depende de la edad que se haya elegido para fijar el límite entre las dos poblaciones. Así, elevando la edad en cuestión es posible mantener constante esa relación. Las proyecciones muestran que, por ejemplo en Francia, hacia 2020 basta situar en 65 años el límite entre las dos poblaciones para que la razón de población de edad activa a población en edad del retiro sea en esa fecha casi la misma que la de 1990 calculada sobre la base de una edad limítrofe de 60 años, considerada hoy la normal de jubilación (2,7 contra 2,8). En otras palabras, la extensión del período de actividad de 60 a 65 años contrabalancearía los efectos del envejecimiento demográfico sobre los grandes regímenes previsionales franceses.

Por consiguiente desde un punto de vista estrictamente técnico, la solución es simple: consistiría en subir la edad de jubilación. Cosa que parece más lógica, por el hecho de que debido a la prolongación de la duración de la vida y al mejoramiento de la salud a edades elevadas, hoy el umbral de la vejez tiende a recular. Esta comprobación marca el límite de un enfoque exclusivamente demográfico y remite a dimensiones socioeconómicas y políticas, vale decir a la capacidad y voluntad de extender la duración de la actividad profesional. En todo caso, la evolución en marcha desde hace unos veinte años no se orienta en ese sentido. Por el contrario; el cese de la actividad tiende a ser cada vez más temprano y para muchos asalariados se sitúa incluso antes de la liquidación de los derechos a jubilación propiamente dichos. Globalmente, desde ahora los grandes regímenes se ven ante un doble fenómeno: la reducción del período de actividad generador de cotizaciones y el alargamiento del período de pago de las pensiones.

La inevitabilidad del envejecimiento de la población, francamente previsible, no debe enmascarar las otras dimensiones en juego. Las actuales tendencias del mercado de trabajo constituyen en particular un elemento importante de las transformaciones a las que los sistemas de jubilación tienen que adaptarse. A grandes rasgos, se las puede caracterizar de la siguiente manera: un alto nivel de desempleo, una declinación del empleo a tiempo completo, un desarrollo de las formas de empleo llamadas "atípicas", un aumento de la movilidad profesional, una tendencia a la entrada tardía en el empleo y a una temprana salida de la actividad. Esta simple enumeración indica la amplitud de las transformaciones que se están operando y de las dificultades que ocasionan desde el punto de vista del financiamiento de las jubilaciones.

En la evaluación de la situación actual y de sus perspectivas de evolución, también debe tomarse en cuenta el cambio de estructura de la economía. En lo que respecta a este punto, arribamos a una doble comprobación. Por una parte, asistimos a una relativa declinación del empleo en la industria y a su desarrollo en los servicios. Por otra, las pequeñas empresas desempeñan un papel de creciente importancia en la creación de empleo. Tales tendencias pueden ejercer importantes consecuencias para las jubilaciones y en particular para los regímenes de empresa. En efecto, hasta ahora esos mecanismos se han expandido principalmente en las grandes empresas de la industria, vale decir en el sector y en el tipo de empresa donde el empleo retrocede.

Otro elemento esencial del cambio de contexto: la mundialización de la economía, que constituye uno de los mayores fenómenos económicos de los últimos quince años, y puede ejercer considerable impacto sobre la Unión Europea en lo que concierne al financiamiento de las jubilaciones y, más globalmente, de toda la protección social. La combinación de la liberalización de los intercambios, del surgimiento de nuevos países industrializados y de la apertura de los ex países socialistas ha llevado a cuestionar seriamente la capacidad de los Estados miembros para soportar el costo de sus sistemas de protección social. Esquemáticamente, entre los economistas dos escuelas se enfrentan sobre este punto. Una, que hoy tiende a ser la dominante, considera que la protección social obra efectos negativos sobre la competitividad nacional y sobre el empleo y que, por lo tanto, daña a la eficacia económica. La otra defiende, por el contrario, la idea de que lo que liga entre sí a la protección social y a la eficacia económica no es una relación de oposición sino de complementariedad y que la preservación de la cohesión social también constituye una condición de eficacia económica.

Ese debate es esencial para la Unión Europea, en la medida que toca a una fundamental dimensión del modelo europeo de sociedad: la capacidad de integrar mecanismos de protección social en la lógica de la economía de mercado, a fin de garantizar a todos un buen nivel de seguridad frente a las contingencias de la vida.

Jubilaciones y crecimiento económico

Paralelamente a las inquietudes acerca de las perspectivas demográficas, en el curso de los últimos años otro aspecto se ha convertido en un elemento principal del debate sobre las jubilaciones: la idea de que uno de los objetivos de los regímenes de jubilación debe ser favorecer el crecimiento económico por intermedio del aumento del ahorro nacional. Acompaña a la aparición de esta nueva lógica la ascendente importancia mundial de la jubilación ofrecida por las instituciones financieras: bancos, seguros, gestores de fondos. A su vez, los fondos de pensiones han pasado a ser instituciones que desempeñan un papel preponderante en los mercados financieros internacionales. Por ejemplo, los fondos británicos representan un tercio de la capitalización bursátil de Londres y los estadounidenses entre un cuarto y un tercio de la de Nueva York. La conjunción de estos dos factores ha transformado profundamente el debate sobre las jubilaciones. Ya no se desenvuelve exclusivamente sobre el terreno de lo social; hoy también depende del universo de las finanzas. El hecho de que el proyecto de reforma que ha tenido mayor eco en el plano internacional durante los últimos años emane de una institución como el Banco Mundial revela claramente el cambio que se operó.

Desde un punto de vista económico, la idea misma de utilizar los dispositivos de jubilación para propiciar el crecimiento incrementando el ahorro plantea toda una serie de interrogantes. Esquemáticamente, el proceso consiste en la siguiente concatenación: la introducción de mecanismos de capitalización conduce a una suba del ahorro global que, a su vez, permite financiar el crecimiento. Por lo tanto, son dos las etapas sucesivas del razonamiento que desembocan en una doble interrogación:

.- ¿el desarrollo del financiamiento de las jubilaciones mediante la capitalización puede elevar el ahorro nacional?

.- ¿un aumento del ahorro nacional permitiría financiar más eficazmente el crecimiento?

Estos dos puntos no admiten respuestas simples. El primero se relaciona con la oposición entre reparto y capitalización. Remite a un debate entre los economistas, que hoy data de más de veinte años atrás, sobre la incidencia comparada de dos formas de financiamiento sobre el ahorro nacional. A pesar de los múltiples trabajos econométricos efectuados desde los años 70, los resultados obtenidos no son concluyentes. En efecto, la implantación de dispositivos sujetos a capitalización conduce a mecanismos de sustitución y de reorientación del ahorro. Además, si se otorgan incentivos fiscales para favorecer su desarrollo, se produce un desahorro público, capaz de anular un crecimiento neto del ahorro privado. Por consiguiente, la incidencia sobre el ahorro nacional es más compleja que lo que parece a primera vista. En todo caso, hoy los trabajos empíricos disponibles no permiten afirmar sin disputa que la introducción de dispositivos sujetos a capitalización ejercería un efecto positivo sobre el ahorro. Esta cuestión sigue siendo muy controvertida y el debate dista de haberse cerrado.

El segundo punto se enmarca en el financiamiento por capitalización y plantea la cuestión de la calidad de los recursos liberados por los regímenes que prefinancian sus compromisos. Este aspecto remite directamente a la oposición entre dos modelos.

El modelo dominante es el de fondos de pensiones, pero también de contratos suscriptos en compañías de seguros y de planes de jubilación individuales, en el cual los regímenes alimentan a los mercados financieros nacionales e internacionales. Ese mecanismo contribuye en amplísima medida a la vitalidad de dichos mercados; sin embargo, suscita algunos interrogantes en cuanto a las consecuencias para las economías nacionales. En particular, en varios países han surgido opiniones sumamente críticas acerca del papel de los fondos de pensiones en el financiamiento de la economía y de las modalidades de intervención de sus gestores en los mercados. A estos últimos se les reprocha principalmente su visión de corto plazo, que los lleva a buscar los rendimientos inmediatos más elevados, sin considerar las perspectivas de expansión a largo plazo de la economía. En consecuencia, se han propuesto otras prácticas de inversión, en particular en el movimiento sindical: se trataría de privilegiar las inversiones que favorezcan el empleo, el desarrollo de las infraestructuras o del medio ambiente.

El segundo modelo de prefinanciamiento de los compromisos en materia de jubilación es el de las reservas contables de la empresa. Este mecanismo ha desempeñado un papel importante sobre todo en Alemania, en el financiamiento de las grandes empresas; algunos le atribuyen incluso una participación nada desdeñable en lo que se ha dado en calificar el "milagro alemán" de la posguerra. En este caso, la asignación de los recursos disponibles se efectúa directamente por la vía del autofinanciamiento de las empresas y ya no, como en el modelo anterior, mediante los mercados financieros. Desde el punto de vista de la eficacia económica, este método tiene gran interés: la totalidad de las sumas en juego es afectada al financiamiento de las inversiones de las empresas, cosa que no ocurre cuando los recursos se invierten en los mercados financieros. Pero se presentan dos interrogantes: ¿es posible transferir este modelo a otros países que no sean los que ya lo han adoptado? y ¿qué futuro le espera allí donde se ha desarrollado?

Finalmente, para completar este panorama general del vínculo entre jubilaciones, ahorro y crecimiento, es preciso agregar que la necesidad de aumentar el ahorro privado, en detrimento del consumo, especialmente durante un período de recesión, no concita el acuerdo unánime de los economistas.

Equidad inter e intrageneracional

Uno de los puntos centrales del debate sobre las jubilaciones es el de la equidad y la justicia. Tampoco en este caso se puede abordar el problema en forma sencilla. Los sistemas de jubilación son mecanismos de distribución de recursos y, según la manera de concebirlos, las sociedades expresan fundamentales opciones en lo que concierne a la justicia. Pero, a raíz de la tecnicidad de los procedimientos aplicados y de la diversidad de las dimensiones en juego, esas opciones no siempre son explícitas, y menos aún controladas. Por consiguiente, es muy importante la reflexión sobre este punto.

Varios aspectos se superponen. En primer lugar, interviene la dimensión temporal. Los regímenes de jubilación tienen un horizonte particularmente lejano y sus compromisos implican a sucesivas generaciones. Así, pues, la cuestión de la equidad se plantea dentro de las generaciones y, a la vez, entre las generaciones. Actualmente, una tendencia consiste en tratar de hacer un balance de las transferencias entre las generaciones. Subyace la idea de mostrar que los grandes regímenes de reparto funcionan en beneficio de las primeras generaciones de jubilados y en detrimento de las siguientes.

Efectivamente, una característica del financiamiento por reparto es que permite el pago inmediato de prestaciones, sin una acumulación de cotizaciones. Así, en el curso de sus primeros años, los regímenes pueden pagar pensiones íntegras a asalariados que sólo han cotizado poco durante su carrera laboral. Después esto ya no es posible y las generaciones futuras percibirán pensiones relacionadas con su esfuerzo contributivo. ¿Tal mecanismo es inequitativo? Si nos limitamos solamente a un balance de las transferencias que se han operado por la vía de los regímenes de jubilación, la respuesta es clara: las futuras generaciones son manifiestamente "perdedoras". En cambio, si tenemos en cuenta las otras transferencias que se producen entre las generaciones, la respuesta no es tan evidente. En particular, parece que en el marco de sus relaciones familiares, las futuras generaciones "se benefician", por el hecho de que no tienen que hacerse cargo financieramente de sus padres de edad avanzada ("las primeras generaciones") por cuanto, justamente, estos reciben pensiones de un nivel satisfactorio.

En términos más generales, cabe interrogarse acerca del interés de comparar las transferencias intergeneracionales sin tener en cuenta los contextos profundamente diferentes dentro de los cuales se ha desenvuelto la vida de las generaciones en cuestión. En definitiva, ¿tiene verdadero sentido un enfoque estrictamente contable de la equidad entre las generaciones?

En general, el problema de la equidad se plantea en forma distinta según que el financiamiento de las jubilaciones se obtenga por reparto o por capitalización. Hoy, en los grandes regímenes de reparto, la cuestión central es el equilibrio que ha de hallarse entre las prestaciones que corresponden a una estricta lógica de contrapartida y las que no constituyen la contrapartida de las cotizaciones abonadas. En otras palabras, se trata de establecer una distinción entre lo que depende de las contribuciones recibidas o de la neutralidad actuarial y lo que participa de la solidaridad o de la mutualización de los riesgos. Las decisiones se fundan tanto en el campo y la medida de la solidaridad que se ha de practicar como en la delimitación del grupo dentro del cual se ejerce esa solidaridad (habitantes, ciudadanos, población activa, asalariados…). Se plantea especialmente la cuestión de los períodos o de las actividades que darán lugar al otorgamiento de "derechos gratuitos": desempleo, maternidad, cuidado de los hijos y de los inválidos… Pero asimismo la relativa a las prestaciones ligadas a las diferentes situaciones familiares de los afiliados: pensión de sobrevivientes, pensión por cónyuge a cargo, suplementos por la presencia de hijos… Las decisiones en cuanto a estos puntos se efectúan sobre la base de opciones estrictamente políticas.

En la mayoría de los Estados miembros, se manifiesta actualmente una voluntad de transparencia respecto de los mecanismos de redistribución en marcha en los grandes regímenes de jubilación. Dicha voluntad se traduce por una tendencia a establecer un vínculo más directo entre el nivel de las prestaciones y la cuantía de las cotizaciones pagadas. Ese enfoque, que se inscribe en el proceso de adaptación de los sistemas jubilatorios a la evolución en curso, responde a una preocupación sobre la equidad entre los afiliados. Sin embargo, no agota la cuestión de la justicia. Los caminos por los que se ha de optar en la materia van mucho más allá. No sólo conciernen a la amplitud y forma de la solidaridad puesta en práctica mediante los regímenes, sino también al papel de los diferentes actores - los asalariados, los empleadores, el Estado - en su sostenimiento. Hoy, este tipo de decisión se encuadra en un doble contexto: por un lado, la transformación de las estructuras familiares y de las relaciones entre hombres y mujeres; por otro, una evolución del mercado de trabajo que entraña un nuevo reparto de la actividad profesional a lo largo del ciclo de vida, una mayor movilidad y un riesgo más alto de desempleo.

En su conjunto, las cuestiones de equidad planteadas por los regímenes de capitalización son de otro orden. Primero, cuando no son obligatorios, como sucede muy frecuentemente en los Estados miembros, no cubren en aquellos países donde están más desarrollados sino una fracción limitada de la población, siempre menos de la mitad de los asalariados del sector privado. En general, cubren principalmente a los hombres, a los asalariados de las grandes empresas, a los trabajadores a tiempo completo, a los gerentes y a los trabajadores más calificados, a los asalariados de la industria y de los servicios financieros. Se plantea entonces la cuestión de saber si, desde el punto de vista de la equidad, se justifica otorgar ventajas fiscales a regímenes que en el fondo funcionan sólo en beneficio de los asalariados más favorecidos. Por otra parte, las características de las poblaciones cubiertas no corresponden a las formas de empleo que hoy tienden a expandirse: tiempo parcial, empleo en las pequeñas empresas, contratos precarios…

Además, los problemas de equidad se presentan en forma distinta según que los regímenes sean de prestaciones definidas o de cotizaciones definidas. En el primer caso, los mecanismos de transferencias internas hacen que no exista un vínculo directo entre el nivel de la pensión individual y el monto de las cotizaciones abonadas. Esta redistribución, que no es necesariamente intencional, se llama en los países anglófonos cross-subsidies. Da lugar a mucho debate, por ejemplo en el Reino Unido y los Estados Unidos, sobre el asunto de saber si es equitativo que ciertos afiliados se beneficien de prestaciones sin relación alguna de los costos incurridos y que sean de algún modo "subvencionados" por otros. En términos más generales, los regímenes de prestaciones definidas favorecen a los asalariados estables y pueden penalizar mucho a los móviles. En los países donde desempeñan un papel importante, se ha debido crear una legislación, a menudo voluminosa, para restablecer cierta equidad entre los afiliados que permanecen en el régimen y los que lo "abandonan tempranamente" (early leavers).

Los regímenes de cotizaciones definidas plantean otro tipo de cuestiones. En ellos, no se toma compromiso alguno en cuanto a las prestaciones; las cotizaciones se colocan en los mercados financieros y las prestaciones se pagan en función del rendimiento obtenido. Estos regímenes aún se hallan relativamente poco desarrollados en el plano internacional, pero su eventual crecimiento obraría importantes consecuencias desde el punto de vista de la justicia y de la equidad. En particular, se pueden mencionar dos aspectos sobre los cuales habría que interrogarse: el arbitraje entre remuneración del trabajo y remuneración del capital y el nexo entre rendimiento de las colocaciones y empleo. He aquí nuevos conflictos de interés que pueden llegar a manifestarse y, en términos más generales, se instituiría una nueva forma de relación entre el capital y el trabajo. Por ejemplo, es posible imaginar la siguiente concatenación: a fin de asegurar buenas pensiones, en la medida que el nivel de éstas dependa del rendimiento de las colocaciones, los asalariados de empresas que invierten las cotizaciones podrían sufrir el congelamiento de su salario, una desmejora de las condiciones de trabajo y hasta el licenciamiento. Si el proceso se desenvolviera de esta manera causaría evidentemente consecuencias importantes en materia de equidad, ya sea entre las generaciones o dentro de una misma generación.

Técnicas de financiamiento de las jubilaciones

La oposición entre reparto y capitalización es una dimensión esencial del debate sobre las jubilaciones. Los enfoques habituales comparan las dos modalidades de financiamiento y deducen sus ventajas e inconvenientes respectivos. Se persigue el objetivo de determinar cual es la combinación óptima entre las dos técnicas, en el marco de la transición demográfica. Esta estrategia tropieza muy pronto con sus propios límites. Al confrontar dos modelos puros de financiamiento de las jubilaciones, no tiene en cuenta la diversidad de las formas de aplicación de estas técnicas en los regímenes mismos.

Por añadidura, desde el punto de vista teórico, la oposición reparto-capitalización no permite dar una respuesta categórica al asunto de la adaptación de los sistemas jubilatorios a las evoluciones demográficas. A escala macroeconómica, no existe una transferencia de poder adquisitivo en el tiempo: siempre se trata de repartir en un momento dado, entre activos y jubilados, el ingreso nacional corriente. Sea cual sea la forma elegida para tomar a cargo financieramente a las personas de edad, el peso de esta medida recae en todo momento sobre la población profesionalmente activa. Lo que cambia según los sistemas son los mecanismos de reparto y los modos de intervención de los actores en el proceso de regulación.

En el marco del financiamiento por reparto, entre la gran variedad de regímenes existentes, se pueden distinguir dos tipos: los regímenes de prestaciones definidas y los de cotizaciones definidas. Los primeros toman compromisos en lo relativo a las prestaciones y se fija un objetivo, por medio de una fórmula de cálculo de la pensión. Los segundos no se comprometen en lo concerniente al monto de las prestaciones, que se pagarán en función de las cotizaciones abonadas y de los recursos del régimen. En los dos casos, las modalidades de regulación y de intervención de los actores son muy diferentes. En general, hoy los de prestaciones definidas son muy mayoritarios entre los grandes regímenes de reparto existentes; pero, en algunos países, particularmente en Italia y Suecia, se ha manifestado en los últimos tiempos una tendencia a la institución de regímenes de cotizaciones definidas.

En el financiamiento por capitalización hallamos la misma distinción entre regímenes de prestaciones definidas y de cotizaciones definidas. También en este caso se manifiesta desde hace varios años una tendencia al desarrollo de los de cotizaciones definidas. Los regímenes más antiguos son en su gran mayoría de prestaciones definidas, pero los más recientes son casi siempre de cotizaciones definidas. Esto ocurre especialmente en aquellos países donde el financiamiento de las jubilaciones se efectúa en esencia por reparto y que establecen una nueva cobertura por capitalización. Además, a diferencia de los de reparto, que son por naturaleza colectivos sea cual sea su modalidad de financiamiento, los regímenes sujetos a capitalización pueden ser organizados sobre una base colectiva o individual. La distinción es muy importante, por cuanto, en el primer caso, se pueden prever mecanismos de solidaridad mediante las reglas del régimen mientras que, en el segundo, las prestaciones son pagaderas estrictamente en función del flujo de cotizaciones y del rendimiento obtenido de las colocaciones.

Uno de los problemas que presenta actualmente el debate sobre el financiamiento de las jubilaciones guarda relación con el hecho de que la lógica misma del reparto no se tiene generalmente en cuenta. El método de reparto es una técnica de financiamiento, con sus propias herramientas y reglas, y no se debe confundir con el pago de las prestaciones día por día, a medida que vencen los compromisos tomados. Esto remite a la cuestión de las fuentes de financiamiento y de la organización institucional de los regímenes. Aquí entran en juego dos elementos fundamentales: por un lado, la distinción, que tiende a esfumarse en los debates internacionales, entre impuestos y cotizaciones; por otro, la existencia o no de instituciones autónomas separadas de la administración. Cabe preguntarse si hoy no sería conveniente establecer un claro distingo entre el financiamiento de las jubilaciones por intermedio de regímenes de reparto alimentados con cotizaciones y puestos en marcha por cajas autónomas, y el financiamiento de las prestaciones por un servicio gubernamental a partir de los recursos corrientes del Estado. Es preciso elegir entre dos métodos de financiamiento que tienen implicaciones muy diferentes para el futuro de las jubilaciones.

Desde un punto de vista dinámico, hay una gran diferencia entre el reparto y la capitalización. El financiamiento por reparto permite pagar inmediatamente pensiones íntegras, mientras que la capitalización implica disponer del tiempo necesario para constituir un fondo suficiente. En cambio, la detención del régimen plantea un problema intrínsecamente difícil si se trata del método de reparto: el cese del pago de las cotizaciones trae instantáneamente el de las prestaciones. En cambio, el financiamiento por capitalización permite hacer frente a los compromisos tomados, al menos hasta lo que dé el valor real del fondo acumulado. Esto trae múltiples consecuencias, ya sea desde el punto de vista de las políticas públicas como de la percepción del riesgo por parte de los afiliados.

En cuanto se refiere a la dimensión demográfica de los problemas de jubilación, a menudo se plantea abusivamente la oposición entre el reparto y la capitalización. Los regímenes de reparto son directamente sensibles a la demografía, a raíz de la evolución de la proporción entre sus cotizantes y jubilados. Pero los de capitalización muy desarrollados, que han alcanzado su madurez, vale decir que llevan ya treinta o cuarenta años de existencia y de pago de pensiones íntegras, también serían afectados por un desequilibrio entre trabajadores activos y jubilados. Por ejemplo, es fácil imaginar que un exceso de oferta en los mercados financieros, resultante de un relativo aumento del número de beneficiarios, acarrearía una caída del valor del activo y, en consecuencia, la baja de las pensiones correspondientes. A más corto plazo, se debe señalar que en la mayoría de los Estados miembros la prolongación de la esperanza de vida se ha traducido en los últimos años por un considerable aumento del precio de compra de las rentas vitalicias. En otras palabras, en pocos años, el nivel de la pensión obtenida por un mismo monto de capital ahorrado ha descendido notablemente en razón de uno de los principales aspectos de las evoluciones demográficas actuales. En general, la capitalización - por la naturaleza misma de su forma de funcionamiento - no constituye en modo alguno una solución que permite resolver los problemas planteados por el envejecimiento de la población.

Un elemento clave que distingue claramente a las dos técnicas de financiamiento es el relativo a las condiciones de perennidad, a largo plazo, de los regímenes. En los financiados por reparto, esas condiciones imponen el respeto de reglas sumamente estrictas: en particular, la cobertura debe ser general y obligatoria. Aplicar tales disposiciones a un financiamiento por capitalización podría plantear problemas graves cuando los regímenes alcanzaran la madurez. En efecto, los fondos acumulados serían cuantiosísimos y, si tuviéramos que reemplazar el reparto por la capitalización, serían también enormes. Por ejemplo, se ha calculado que, en el curso de los años 70, en Francia se habría debido disponer de un fondo del orden de cuatro a cinco veces el PBI para financiar por capitalización las jubilaciones que se financiaban por reparto. Una acumulación de estas proporciones plantearía toda una serie de dilemas respecto de la utilización y del control de las sumas en juego y, desde el mero punto de vista de la economía, cabe preguntarse si no ejercería efectos sumamente desestabilizadores.

En cambio, el financiamiento de las jubilaciones por capitalización no significa en modo alguno que los regímenes tienen que ser generales y obligatorios. En materia de perennidad de los compromisos la capitalización no está sometida a las mismas constricciones que el reparto y deja abierto el camino para el desarrollo de las iniciativas voluntarias. Aunque no puede ofrecer soluciones para escapar del costo creciente del financiamiento de las jubilaciones, la implantación de regímenes por capitalización tiende a que la percepción del esfuerzo contributivo sea más soportable, ya que ha sido voluntariamente elegido y se inscribe en el marco de la gestión global de la empresa, de la negociación colectiva o de una decisión individual del asalariado.

Proceso de decisión

En el proceso de decisión sobre las jubilaciones pueden intervenir diversos actores. En ese campo, no existe una oposición simple entre la previsión pública y la privada o entre el Estado y el individuo. Además del Estado están presentes: las organizaciones patronales, las sindicales, los empleadores, los asalariados individuales… en otras palabras, todos los actores del escenario profesional. Los arreglos y modos de organización posibles son innumerables y varían de un país a otro. El actual proceso de adaptación debiera conducir a una reorganización de los sistemas nacionales y a una nueva articulación entre los diferentes regímenes. Se puede imaginar que el papel y la gravitación respectivos de los regímenes básicos y de los complementarios se modifican y que la participación de estos últimos es cada vez mayor. Sin embargo, tal suposición dista de agotar la cuestión. En lo que atañe a este punto, la diversidad dentro de la Unión Europea es enorme. No existe un modelo único, sino diferentes tipos de intervención de los diversos actores. En los regímenes básicos, gestionados sea por un servicio de la administración, sea por instituciones autónomas, reina la diversidad, que es aún mayor en los regímenes complementarios que pueden depender del empleador, de la negociación colectiva, por rama o nacional, o inclusive de un contrato entre el asalariado y una institución financiera.

En el plano internacional, el Banco Mundial ha elaborado un modelo de sistema de jubilación. Actualmente es el único disponible como tal. Uno puede preguntarse si es realista o más bien la expresión de una forma de utopía apoyada en la creencia en la capacidad autorreguladora del mercado. En todo caso, en la mayoría de los Estados miembros ponerlo concretamente en marcha representaría trastornar profundamente el sistema imperante. El papel del Estado se transformaría radicalmente. Quedaría limitado desde el punto de vista de las prestaciones pagadas, porque el modelo prevé salir de la lógica de los seguros sociales; pero sería extremadamente importante en cuanto al control, la reglamentación y la capacidad de imponer la obligación de cotizar a los regímenes privados. Por lo que toca a este último punto, el ejemplo chileno muestra que la evasión de la obligación de ahorro puede ser un fenómeno de tanta importancia como la evasión de impuestos. En otras palabras, no se trataría de una jubilación suministrada por el Estado sino de otra forma de compromiso de éste en el financiamiento de las pensiones.

En esta modificación del papel del Estado entran en juego varios aspectos. Se pueden mencionar dos, a partir de las enseñanzas extraídas del análisis de los sistemas existentes. El primero guarda relación con una de las opciones importantes, si el objetivo es lanzar el sistema propuesto: el papel respectivo de la obligación de ahorro y de la incitación a ahorrar. La experiencia indica que la principal medida de incitación consiste en otorgar ventajas fiscales. Por lo tanto, el desarrollo de la opción voluntaria implica un costo, potencialmente importante para el Estado, en términos de pérdida de recaudación. El segundo punto remite a la cuestión fundamental del control y de la protección. Sobre el particular, pueden señalarse dos cosas. Por una parte, la voluntad de proteger a los adherentes de los regímenes privados conducirá probablemente a una voluminosa legislación. Por otra, las graves fallas de los últimos años, especialmente en el caso de los planes de jubilación individuales del Reino Unido, han mostrado que el problema de la eficacia de los procedimientos de control no debiera subestimarse.

En el extremo opuesto, en la concepción del modelo del Banco Mundial, frente al Estado sólo existe realmente el individuo. Está sujeto a una obligación de ahorro y puede optar personalmente entre el ahorro y el consumo si desea ir más allá. En un enfoque como este se pasa por alto toda la estructura de la sociedad, en particular el conjunto de los actores del campo profesional: empleadores, sindicatos, organizaciones profesionales… Sin embargo, la historia muestra que éstos han desempeñado, especialmente en Europa, un destacado papel en la construcción de los actuales sistemas de jubilación, que son en realidad el producto de una combinación de iniciativas públicas y privadas. Las tres grandes diferencias que los caracterizan remiten a considerables especificidades nacionales tales como la relación entre el Estado y la sociedad, la organización de las relaciones profesionales o las estructuras de financiamiento de las empresas.

En la perspectiva de una expansión de la cobertura complementaria, un análisis de la diversidad de disposiciones nacionales que constituye una característica de la Unión Europea permite una observación importante acerca de la modalidad de regulación de los regímenes. En aquellos países donde han tomado vuelo iniciativas privadas tales como los regímenes de empresa implantados por los empleadores, se han puesto en marcha paralelamente diversas formas de regulación centralizadas; entre ellas un vasto aparato jurídico, mecanismos de control nacionales y, en ciertos casos, un sistema nacional de garantía. En cambio, los regímenes emanados de la negociación colectiva sólo han dado lugar a una producción jurídica muy escasa y apelan en amplia medida al autocontrol, se trate de regímenes por rama de la industria, como en los Países Bajos o en Dinamarca, o de regímenes nacionales, como en Suecia, Finlandia o Francia.

En lo que concierne a los procesos de decisión, un último punto merece ser señalado. Una característica de las evoluciones que están teniendo lugar actualmente es la aparición del asalariado individual, como actor de la elección en materia previsional. Desde un punto de vista histórico, esto constituye una novedad importante. Hasta ahora, los sistemas de jubilación se desarrollaron según las lógicas del paternalismo y de la afiliación obligatoria. La llegada del propio asalariado para engrosar el grupo de actores participantes en el proceso de decisión ha incorporado una nueva dimensión, cuyas implicaciones habrá que medir.

Hoy, respecto de las jubilaciones, los Estados miembros de la Unión Europea no se encuentran en una situación en la que se trataría de hacer tabla rasa de lo ya construido. Más bien es cuestión de adaptar los sistemas por medio de la búsqueda de nuevos compromisos y de una redefinición de los papeles de los diferentes actores. Ese trabajo se está realizando en varios países. Toma distintas vías: el debate, la reflexión, la confrontación de intereses, la negociación, y posiblemente el conflicto. Encaminado de esta manera, como es propio de los procesos de decisión en las democracias contemporáneas, busca un nuevo equilibrio entre los diversos componentes de los sistemas de jubilación nacionales. Evidentemente, los rumbos por los que se ha de optar diferirán de un país a otro en función de las características de los sistemas vigentes, y los elegidos serán marcados a su vez por las especificidades nacionales. No obstante, más allá de las disimilitudes, en todas partes está en juego la misma dimensión fundamental del modelo europeo de sociedad: la capacidad de proveer colectivamente la seguridad y de garantizar a todos ingresos dignos cuando llega el momento de cesar la actividad.

1.- Este artículo es una versión revisada de la introducción al coloquio sobre el tema "Pensions in the European Union: Adapting to Economic and Social Changes", organizado del 13 al 16 de junio de 1996 en Münster, Alemania, por la European Network for Research on Supplementary Pensions (ENRSP) y la Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und-gestaltung e. V. (GVG).

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Palabras clave: jubilaciones

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